Strona główna
geanta piele vintage

Specustawa drogowa w aktualnym kształcie stanowi niejako wyłączenie przed nawias panującego w Polsce porządku prawnej regulacji, której przedmiotem jest proces inwestycyjny obejmujący realizację wszelkich kategorii dróg publicznych. Zakres specustawy drogowej jest szeroki i obejmuje „inwestycje w zakresie dróg publicznych". Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w przepisach specustawy, jak również brak jednoznacznego nawiązania do tego terminu w ustawie o drogach publicznych. Posłużenie się pojęciem nieostrym niewątpliwie utrudnia precyzyjne odczytanie zakresu przedmiotowego analizowanego aktu prawnego.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy budowy nowej drogi (ewentualnie jej rozbudowy) i wiąże się zazwyczaj z zajęciem oraz przejściem prawa własności nieruchomości nią objętych na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Jeżeli weźmie się pod uwagę aktualne jej brzmienie nadane nowelą z dnia 15 listopada 2008 r., można dojść do przekonania, że w sposób daleko idący akt ten modyfikuje obowiązujący porządek prawny w odniesieniu zarówno do administracyjnego prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej. Uwzględniając ponadto doniosłe skutki cywilnoprawne, jakie niosą ze sobą wydawane na jej podstawie decyzje administracyjne, dojść można do przekonania, że powstał akt prawny, który pozwala organom administracji publicznej kształtować w sposób kompleksowy sytuację prawną szeroko rozumianych uczestników procesu inwestycyjnego w zakresie dróg publicznych. Przedmiotowej ustawie niewątpliwie przyświeca zasadniczy cel, polegający na usprawnieniu procesu inwestycyjnego od strony prawnego przygotowania inwestycji i uzyskania wymaganych zezwoleń.

Stosując zasadę lex specialis derogat legi generali uproszczono i usprawniono procedurę administracyjną, a celem nadrzędnym ustawy stało się szybkie załatwienie wielopłaszczyznowej sprawy administracyjnej.

Powstają jednak pewne wątpliwości przy stosowaniu ww. ustawy w zakresie ugody administracyjnej pomiędzy stronami postępowania i określenia wysokości odszkodowania, a także konieczności sporządzenia operatu szacunkowego w każdym przypadku, gdzie podstawą wypłaty odszkodowania będą wzajemne uzgodnienia stron.

Biorąc powyższe pod uwagę, uprzejmie proszę Pana Ministra o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dopuszczalne jest w ramach art. 12 ust. 4a zawarcie ugody administracyjnej (art. 114–122 K.p.a.) pomiędzy stronami postępowania w zakresie wysokości odszkodowania. A jeśli taka ugoda jest dopuszczalna, to czy może ona dopuszczać odszkodowanie w innej formie niż pieniężnej, np. odbudowa ogrodzenia wywłaszczanej strony?

2. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na powyższe pytanie, proszę o wskazanie, czy na podstawie wyżej cytowanej ustawy istnieje możliwość zawarcia ugody w zakresie wysokości odszkodowania bez konieczności sporządzania operatu szacunkowego, gdzie podstawą wypłaty odszkodowania będą wzajemne uzgodnienia stron?

3. Czy zrzeczenie się odszkodowania wynikające z art. 12 ust. 8 specustawy dotyczy wyłącznie Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, czy też osób fizycznych, którym to odszkodowanie przysługuje?

4. Jak należy rozumieć zrzeczenie się odszkodowania z art. 12 ust. 8 specustawy jako oświadczenie woli w rozumieniu Kodeksu cywilnego, czy też jako odrębną instytucję, do której nie mają zastosowania regulacje dotyczące wad oświadczeń woli?

5. Czy zrzeczenie się odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 8 specustawy może nastąpić bez konieczności szacowania wartości nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego?

 

Z poważaniem

Kazimierz Gołojuch

Poseł na Sejm RP

 

-----

Odpowiedź na interpelację nr 8136

w sprawie tzw. specustawy drogowej

Odpowiadający: podsekretarz stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa Jerzy Szmit

Warszawa, 27-12-2016

Szanowny Panie Marszałku,

w związku z interpelacją posła Kazimierza Gołojucha nr 8136 z dnia 9 grudnia 2016 r. w sprawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej „specustawą” przedstawiam następujące informacje.

Przepis art. 1 ust. 1 specustawy precyzuje jej zakres przedmiotowy, wskazując, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Zatem jeżeli przedsięwzięcie drogowe prowadzone przez zarządcę drogi spełnia przesłanki inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu specustawy, konieczne jest uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzji ZRID), która łączy w sobie zarówno elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, jak i pozwolenia na budowę.

Pojęcie „inwestycji w zakresie dróg publicznych” nie zostało zdefiniowane ani w przepisach tej ustawy, ani w ustawie o drogach publicznych, do której odwołuje się art. 1 specustawy. Znaczenia pojęcia „inwestycji” należy zatem szukać w definicjach zawartych w ustawie o drogach publicznych tj. budowy, przebudowy oraz remontu drogi. Przebudowa drogi (wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego) i remont drogi (wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym) nie wymagają zmiany granic pasa drogowego, tak więc nie można uznać ich za inwestycje w rozumieniu specustawy. Ponadto przy ustalaniu zakresu przedmiotowego robót budowlanych, które wymagają zezwolenia na realizację inwestycji drogowej trzeba mieć na uwadze całość przepisów specustawy. Decyzja ZRID powoduje przejście własności nieruchomości nią objętych na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem nie może ona dotyczyć robót budowlanych, które obejmują dotychczasowy teren pasa drogowego stanowiący już własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Decyzja ZRID, w opinii resortu infrastruktury i budownictwa dotyczy budowy nowej drogi tj. wykonania połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowy i rozbudowy. Podkreślenia wymaga bowiem fakt, że jeżeli inwestycja drogowa wychodzi poza granice dotychczasowego pasa drogowego i wymaga przejęcia własności nieruchomości - nawet w niewielkim stopniu – jest to rozbudowa drogi, która w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ustawy Prawo budowlane jest traktowana jako budowa drogi. Dlatego też w takich przypadkach konieczne jest uzyskanie decyzji ZRID.

Stosownie do przepisów art. 12 ust. 4 specustawy, nieruchomości lub ich części wskazane w decyzji ZRID stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za ww. nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Ustawodawca w przepisie tym przyjął zatem, że odszkodowanie będzie ustalane według zasad i trybu jak za wywłaszczone nieruchomości, co daje gwarancję uwzględnienia praw właścicieli nieruchomości do właściwego odszkodowania, z zastrzeżeniem przepisów specustawy tworzącej lex specialis w tym zakresie.

W myśl zaś art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości ustala się w drodze decyzji odszkodowawczej, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji ZRID przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy wskazać, iż co do zasady odszkodowanie wypłacane jest w formie pieniężnej i odpowiada wysokości odszkodowania ustalonej w decyzji odszkodowawczej w oparciu o wartość rynkową. Jednakże w związku z faktem, iż zastosowanie znajdują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami to dopuszczona jest możliwość ustalania innego sposobu wypłaty odszkodowania, np. rozliczenie z tytułu przeniesienia składników budowlanych (np. ogrodzenia). W przypadku rozliczenia określonych wartości części składowych organ pierwszej instancji powinien orzec o przyznaniu odszkodowania za wszystkie części składowe gruntu, a dopiero w dalszej części orzeczenia, zobowiązując inwestora do wypłaty odszkodowania wskazać kwotę, która powinna być wypłacona dotychczasowemu właścicielowi po odjęciu wartości składników budowlanych, które zostały przeniesione.

Zgodnie z zasadami ogólnymi zawartymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej Kpa, sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwiane w drodze ugody sporządzonej przed organem administracji publicznej (ugoda administracyjna). Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, powinien w tych przypadkach podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody. Regułą ogólną jest zatem możliwość zawarcia ugody administracyjnej w sprawach, w których występują strony o spornych interesach, jak również kiedy przepis szczególny w danej kategorii spraw nie zakazuje zawierania ugód administracyjnych. W związku z faktem, że przepisy specustawy nie zakazują zawierania w tych sprawach ugód administracyjnych, wydaje się, że nie ma przeciwwskazań aby w postępowaniach mających na celu ustalenie odszkodowania za odjęte prawo do nieruchomości strony zawarły ugodę administracyjną.

Należy jednocześnie zauważyć, iż charakter ugody administracyjnej powoduje, że sprawa administracyjna nie jest, w przypadku jej zawarcia, rozstrzygana przez organ administracji. Jest to dokument, do zawarcia którego niezbędna jest zgodna wola stron postępowania. Zatem, w przypadku kiedy dwie strony o spornych interesach postanawiają zawrzeć ugodę administracyjną o określonej treści to, co do zasady, organ, przed którym postępowanie się toczy nie będzie ingerował w jej treść także uzależniając możliwość jej zawarcia od konieczności sporządzenia operatu szacunkowego o wartości przejętej nieruchomości. Jednakże ugoda administracyjna wymaga zatwierdzenia przez organ, przed którym została zawarta. Zgodnie z przepisami art. 118 § 3 Kpa, organ administracji publicznej odmówi zatwierdzenia ugody zawartej m.in. z naruszeniem prawa albo naruszającej interes społeczny bądź słuszny interes stron. Oznacza to, że ugoda mająca na celu np. rażące zaniżenie kwoty ustalonego odszkodowania nie powinna zostać przez organ zatwierdzona. Należy przy tym pamiętać, iż naruszenie przepisów prawa obejmuje zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. W tym przejawia się kontrolny charakter postanowienia o zatwierdzeniu ugody, bowiem do obrotu prawnego wchodzi ugoda jako akt merytorycznie kończący sprawę (wyr. WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., VII SA/Wa 1289/06, LEX nr 303245).

Ponadto w przypadku realizacji inwestycji drogowych w oparciu o przepisy specustawy, nadmienić należy, że płatnikami odszkodowań są jednostki z sektora finansów publicznych, które odpowiadają za dyscyplinę wydatkowania środków publicznych. W takim przypadku, kiedy płatnik odszkodowania uzależni możliwość zawarcia ugody administracyjnej od uprzedniego sporządzenia operatu szacunkowego, organ nie ma możliwości ingerowania w taki tryb postępowania. Ugoda administracyjna jest dokumentem, do zawarcia którego niezbędna jest zgodna wola stron postępowania.

Odnosząc się natomiast do kwestii możliwości zrzeczenia się odszkodowania, należy zauważyć, iż w myśl art. 12 ust. 7 i 8 specustawy, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzję ZRID). W przypadku zrzeczenia się ww. odszkodowania:

przed wszczęciem postępowania ustalającego wysokość odszkodowania - postępowania nie wszczyna się;
w trakcie postępowania ustalającego wysokość odszkodowania - postępowanie umarza się;
po wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania - decyzję wygasza się.

Ww. przepisy dotyczące możliwości zrzeczenia się odszkodowania jednoznacznie wskazują, iż to Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej. Możliwość zrzeczenia się odszkodowania nie dotyczy osób fizycznych. Ponadto należy zauważyć, iż jedynymi warunkami umożliwiającymi zrzeczenie się odszkodowania jest interes społeczny lub gospodarczy. Warunkiem takim nie jest natomiast konieczność uprzedniego sporządzenia operatu szacunkowego. Jednocześnie pragnę zauważyć, iż specustawa nie wyłącza stosowania przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, zatem oświadczenie woli, o którym mowa w art. 12 ust. 8 specustawy, nie jest odrębną od Kodeksu cywilnego instytucją.

 

Z poważaniem

Jerzy Szmit

Podsekretarz Stanu